制度創新賦能中蒙俄經濟走廊建設

　　核心提示

　　●以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，因地制宜發揮內蒙古“內聯八省近京畿、外接俄蒙通歐亞”的區位優勢，深入參與共建“一帶一路”和中蒙俄經濟走廊建設

　　●內蒙古自貿試驗區在推進制度創新的過程中，同步構建全鏈條、多維度的風險防控體系，為自貿試驗區通過制度創新賦能中蒙俄經濟走廊建設走深走實提供堅實保障

　　2026年4月，中國（內蒙古）自由貿易試驗區獲批設立，并發布《中國（內蒙古）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。由此我國自貿試驗區布局擴展至23個，填補了自貿試驗區面向俄蒙等周邊區域開放的關鍵一環。《總體方案》中明確提出，要以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，因地制宜發揮內蒙古“內聯八省近京畿、外接俄蒙通歐亞”的區位優勢，深入參與共建“一帶一路”和中蒙俄經濟走廊建設。這一定位將自貿試驗區的制度創新使命與中蒙俄經濟走廊建設深度綁定，構筑了二者相互賦能的制度基礎。

　　自貿試驗區制度創新的內涵與參與主體

　　黨的二十大報告明確提出，要進一步推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，標志著中國對外開放從商品和要素流動型開放向規則和制度型開放的根本性轉變。制度型開放的內涵，是通過制度引進與制度輸出，促進國內外規則、規制、管理和標準的一致性行為，其本質在于為國家試制度，為地方產業謀發展。制度型開放的參與主體必定包括政府、企業和群眾。政府是制度創新的主體，與國內外規則、規制改革緊密相連。企業是制度創新的來源和應用主體，但由于企業立場不一，需要平衡各方面利益。群眾是制度創新的積極參與者，一些規則涉及消費者的共同利益，比如消費者信息保護、個人隱私保護、網絡公開可得、縮小數字鴻溝、環境治理等，需要發動社會群眾的廣泛參與，推動形成有效的治理規則。

　　自貿試驗區制度創新的來源與突破方向

　　《總體方案》發展目標明確提出，要賦予自貿試驗區更大改革自主權，鼓勵先行先試，在更廣領域、更深層次開展首創性、集成式、差別化探索，可見自貿試驗區制度創新是一項包含空間、時間等要素的系統復雜工程。從空間角度來看，制度創新探索的過程可以從4個方向開展，一是從外到內，對接國際先進規則，在清理國內不合理、不相容的法律法規基礎上，進一步形成與高水平國際經貿規則相銜接的、規范透明的基本制度體系和監管模式，最終促進國內改革與高水平開放；二是從內到外，將中國式現代化進程中形成的高水平開放與高質量發展相關先進經驗和做法，通過國際經貿協定、國際組織等平臺輸出并融入現有的高標準國際經貿規則體系中去，為世界經濟開放共享、提升全球治理能力作出實質貢獻。三是自上而下，從頂層設計到基層落實，將政府及其權力機構、行政部門依據規則、規制與國內經營主體發生交互關系的行為方式或行政監管模式扎實落實到基層，同時要加強各部門協同，減少制度摩擦，降低交易成本。四是自下而上，從基層提出訴求，通過不斷實踐反饋最終上升成為頂層制度設計。從沿邊自貿試驗區實踐來看，各地在貿易結構、監管方式、結算規則、產業基礎、市場特征、語言環境等方面均有明顯差異，其制度創新、聯動創新、復制推廣不能用一套模板覆蓋所有地區。

　　充分賦能中蒙俄經濟走廊建設走深走實

　　中蒙俄經濟走廊是國家實施向北開放戰略的重要平臺。當前，中蒙俄經濟走廊建設經貿合作規模持續擴大，正展現出強勁的發展勢頭。自貿試驗區制度型創新落到應用主體企業端就是要降低企業對未來預期的不確定性，讓交付周期更可控、綜合成本更可計算、資金周轉更順暢、糾紛處置更可預期。自貿試驗區制度創新的重點不僅要把這些內容落實為可操作、可銜接、可感知的制度供給，更在于提升制度供給的確定性、穩定性和可預期性，激發市場經營主體活力，將內蒙古區位優勢、資源稟賦真正轉化為產業優勢、制度優勢。

　　自貿試驗區《總體方案》提出的七個方面、19條具體措施和81項改革試點任務，可以充分賦能中蒙俄經濟走廊建設走深走實，更好服務于國內國際雙循環。基于《總體方案》措施和任務，可在以下六個層面聚力實踐。

　　暢通經濟走廊國際大通道，以制度創新打破經濟走廊硬聯通“通而不暢”局面。《總體方案》明確要強化國際物流服務功能、增強跨境班列服務保障能力，圍繞這兩個方向部署密集的制度創新舉措，助力打破經濟走廊國際大通道“通而不暢”局面。不僅是物理層面硬件設施的升級換代，更是制度規則的深層有效對接。面對中蒙俄三國軌距標準不一、通關流程差異、數據信息共享障礙等中蒙俄沿邊地區特有的制度型難題，需要一系列制度創新，加速推進跨部門協同，力求在更大范圍、更深層次上實現自貿試驗區制度創新賦能通道建設的集聚與輻射效應。

　　提升雙向貿易與投資質效，以深化貿易投資合作拓展經濟走廊的合作空間。《總體方案》圍繞打造聯通內外的重要貿易節點和提升雙向投資合作質效兩大方向，部署了一系列制度創新舉措，力求通過高水平跨境貿易便利化、更深層次的投資開放合作，實現經濟走廊的合作空間拓展。經濟走廊建設的本質是促進與提升貿易投資合作。自貿試驗區通過在貨物貿易便利化、服務貿易開放、邊民互市轉型、外資準入放寬、對外投資支持等領域的系統集成創新，為經濟走廊的貿易投資合作創造更加自由、便利、高效、可預期的制度環境。

　　構建特色優勢現代化產業體系，以資源轉化推動走廊由“通道經濟”向“樞紐經濟”轉型。自貿試驗區建設制度創新的重要使命是將國際大通道優勢轉化為產業優勢、制度優勢，推動“通道經濟”向“樞紐經濟”轉型。呼和浩特、二連浩特、滿洲里三大片區在產業分工上各有側重又可協同發力：呼和浩特片區重點發展新能源、新材料、生物醫藥、新一代信息技術等戰略性新興產業及綠色農畜產品加工、乳業等特色產業，積極培育商貿物流、數字經濟、科技服務、會展、文旅等現代服務業，打造國家向北開放重要橋頭堡的核心樞紐、特色產業高質量發展的創新集聚區；滿洲里片區重點發展進口資源落地加工、跨境旅游、跨境金融、口岸服務等特色產業，打造輻射東北亞和歐洲的重要窗口、中俄蒙開放合作的重要平臺；二連浩特片區重點發展國際貿易、國際物流、跨境旅游、國際醫療等特色產業，打造中蒙俄經濟走廊的重要樞紐、與周邊國家友好合作的示范樣板。

　　深化多層次對內對外開放合作，以全方位開放合作平臺夯實經濟走廊“軟聯通”的基礎和支撐。在國內國際雙循環的新發展格局背景下，《總體方案》聚焦從拓展多領域對外交流、加強與國內區域合作兩個方向作出系統性制度安排，著力構建服務于國內大市場、聯通周邊國際市場的雙向開放格局與功能。聯通周邊國際市場必然涉及通關、運輸、法律、金融、市場準入等關鍵領域，進行規則對接、服務銜接。服務國內大市場，涉及對沿海、內地的產業承接。沿邊自貿試驗區的獨特價值在于為我國產業安全出海提供重要支撐，有序承接好國內產業梯度轉移，逐步完善本地加工、倉儲、物流、檢測、結算等環節，實現與國內大市場共建共享、安全韌性的產業鏈供應鏈布局。

　　打造要素匯聚融通的開放平臺，以要素融通開放平臺構建經濟走廊交流的“橋梁”和“紐帶”。自貿試驗區與經濟走廊的深度構建，尤其特色產業的轉型升級，離不開人才、金融、數據等要素的高效匯聚、流通與融合。《總體方案》圍繞打造要素融匯融通的開放平臺，從增強金融服務實體經濟功能、完善人才服務保障體系、優化行政管理職能與流程三個維度分別作出了部署和制度安排，實現產業發展與要素支撐的良性循環與深度融合。

　　統籌發展和安全，高水平開放必須與高水平安全相匹配。《總體方案》將“統籌發展和安全”作為指導思想貫穿始終，并在保障機制中專門強調要完善風險防控體系，要求牢固樹立總體國家安全觀，強化監管，守牢安全底線，加強對各類風險的監測預警，提升風險防控和處置能力。內蒙古自貿試驗區在推進制度創新的過程中，同步構建全鏈條、多維度的風險防控體系，為自貿試驗區通過制度創新賦能中蒙俄經濟走廊建設走深走實提供堅實保障、筑牢安全屏障。（作者：李瑞峰，系內蒙古財經大學教授、中蒙俄經濟走廊研究協同創新中心執行主任）